COSA FA LA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE?
UN CICLO SI E' CONCLUSO
Negli ultimi anni la Banca Mondiale e diversi altri Organismi Internazionali hanno messo in evidenza con molto allarme dati che dimostrano come la distanza tra paesi ricchi e paesi poveri aumenta. Altrettanto allarmante è la constatazione che, anche in seno ai paesi più ricchi, il numero di poveri cresce paurosamente. Le stesse fonti hanno segnalato, contemporaneamente, che il generalizzato degrado ecologico assottiglia e avvelena anche la maggior parte delle risorse necessarie alla sopravvivenza e allo sviluppo. L'economia illegale (droga, criminalità, corruzione, attività economiche "border-line") e la violenza locale e generale che l'accompagna, crescono continuamente. La popolazione dei paesi più poveri aumenta a ritmo incalzante e cerca di sfuggire alla povertà, ai conflitti, alla violenza, alla scarsità di risorse e al degrado dell'ambiente, spostandosi verso le città o verso paesi meno poveri. Tutto sembra mostrare che se, da un lato, il modello di sviluppo prevalente basato sul libero mercato è capace di generare ricchezza, esso ne produce anche una distribuzione fortemente squilibrata. Uno squilibrio che si traduce nell'enorme aumento (anche in seno ai paesi ricchi) delle popolazioni e dei gruppi sociali in difficoltà. La caduta della contrapposizione tra capitalismo e comunismo si accompagna con lo sgretolamento delle motivazioni politiche, psicologiche e morali che avevano consentito scelte di campo "forti". Questa scelta di campo aveva stimolato, da un lato, milioni e milioni di persone dei paesi poveri a sopportare le difficoltà quotidiane in vista di un futuro migliore per il quale lottavano e, dall'altro, aveva permesso a un gran numero di persone dei paesi ricchi di contrapporsi al "modello comunista" in nome di ideali forti di democrazia e di libertà, che venivano considerati in pericolo. Sia pure con motivazioni diverse, da un lato come dall'altro, valori quali l'onestà, la giustizia, il conformarsi alle regole di convivenza civile, l'attaccamento alle tradizioni ed alla cultura, l'importanza del lavoro, dell'essere socialmente utile e soprattutto il valore della rinuncia a soddisfazioni immediate per il raggiungimento personale e collettivo di ideali fortemente investiti, erano rafforzati dalla contrapposizione tra capitalismo e comunismo. La caduta della contrapposizione si accompagna ad un messaggio implicito irresistibile: il mondo migliore non è più futuro. C'è già, è quello che ha vinto. Ma se il futuro migliore è già presente, il problema è viverlo subito, profittarne, avere finalmente accesso alle soddisfazioni alle quali prima si rinunciava. Oggi dunque la richiesta di soddisfazione dei bisogni diventa più urgente e selvaggia, non più inibita o moderata da motivazioni politiche e morali. E questo accade proprio mentre tutti i dati indicano che il numero dei poveri aumenta e diminuiscono le risorse necessarie alla soddisfazione dei bisogni. Per altro verso la competizione sul mercato e la prospettiva dell'arricchimento accentua enormemente i conflitti tra nazionalità, tra gruppi etnici ed in seno alle società. Spesso sono i gruppi più ricchi ad aprire conflitti per liberarsi del peso di burocrazie di Stato e di doveri nei confronti di aree più povere che vengono sentite come un freno per il decollo economico. In altri casi, invece, gruppi di potere locali sentono oggi di avere campo aperto per cercare di conquistare con la forza posizioni preminenti o per liberarsi di gruppi avversari. In questo quadro è poco probabile che le sole ideologie "forti" residue, quelle religiose, possano esercitare un effetto moderatore sugli scoppi di violenza causati dalla ricerca urgente e disinibita di sicurezza e benessere. E' più probabile che, come già è accaduto altre volte, esse rafforzino la contrapposizione violenta di gruppi in conflitto, con argomenti ideologici e giungendo talvolta fino al fanatismo. In futuro, in assenza di nuovi fatti politici, lo spostamento di popolazioni aumenterà e si svolgerà in contesti nei quali è prevedibile che verrà esercitato un notevole grado di violenza. Vi potranno essere ulteriori rifugiati e sfollati per cause di guerre e conflitti locali. I rimpatriati, nelle fasi di remissione dei conflitti, potranno generare nuove tensioni nei loro paesi di origine. Vi potranno essere nuovi emigrati in massa dalle campagne alle città e dai paesi poveri verso quelli ricchi, emigrati che andranno in gran parte ad ingrossare le file dei poveri urbani e delle masse di manovra del lavoro nero e dell'economia illegale. Queste migrazioni non potranno che far paura ai più ricchi che potranno ricorrere a misure repressive e violente per controllare la situazione, in un contesto in cui potranno diffondersi con facilità ideologie razziste.


Sfortunatamente, questa dinamica catastrofica è già in moto. Ed è in moto anche il processo politico in cui si contrappongono forze disgregatrici, in buona parte scatenate dalla stessa vittoria della libertà di mercato, e forze razionalizzatrici, cui mancano, per il momento, modelli sicuri di riferimento. Una costante della storia è che le sorti del mondo ricco e forte sono legate a quelle del mondo più debole e povero. Nel passato il primo ha tratto parte della sua ricchezza e potenza dai rapporti, diciamo, vantaggiosi stabiliti con il secondo. Ma nel presente questi vantaggi sono sempre più avvelenati e, di questo passo, si trasformeranno in danni irreparabili. Un ciclo si è probabilmente concluso. Al di là di una certa soglia, che molti pensano sia stata già raggiunta, lo squilibrio nella crescita economica si ritorce contro tutti, compresi i paesi e i gruppi più ricchi. Al di là di ogni considerazione morale o umanitaria, l'aria sempre meno respirabile, l'acqua sempre meno disponibile e bevibile, la terra sempre più erosa, la sicurezza minacciata in mille modi sembrano essere ormai le buone ragioni che rendono necessarie nuove forme più umane di sviluppo. Bombardati dai temibili raggi ultravioletti che si infilano nei buchi dell'ozono provocati dalle industrie, assediati dalla violenza urbana, dalla corruzione e dalla droga, incalzati dai poveri che, immigrati e non, spuntano da tutte le parti, tormentati da sacrosanti sensi di colpa, forse siamo finalmente pronti a cercare nuove vie per convivere e per migliorare questo mondo diventato troppo malandato.


I CONTI NON TORNANO
La cooperazione internazionale impegna annualmente poco più di cinquanta miliardi di dollari(1). Non è uno sforzo finanziario enorme, poichè raggiunge appena lo 0,33% del prodotto nazionale lordo dei Paesi donatori. Ma è pur sempre una notevole massa di finanziamenti che, se fosse usata bene, potrebbe avere importanti effetti diretti e soprattutto indiretti sullo sviluppo mondiale. Si potrebbe pensare che la maggior parte di questi finanziamenti sono destinati ad interventi del tipo di quelli che le Nazioni Unite chiamano di sviluppo umano, quelli, cioè, nei quali la crescita economica si accompagna con il miglioramento della salute, dell'educazione, della salvaguardia dei diritti e dell'ambiente e, più generalmente, delle complessive condizioni di vita dell'insieme della popolazione e dei gruppi maggiormente in difficoltà. Purtroppo non è così. Se andiamo a vedere cosa succede di questi finanziamenti scopriamo qualcosa che sembra incredibile: nemmeno l'1,6% si spende per attività considerate prioritarie per lo sviluppo umano(2). Nel 1990, ad esempio, su 56 miliardi di dollari disponibili per la cooperazione, meno di un miliardo è andato alle priorità dello sviluppo umano. E il resto dove va? Scopriamolo seguendo, ad esempio, l'utilizzazione che l'Italia ha fatto nel 1991 dei suoi 5.158 miliardi di lire riservati alla cooperazione allo sviluppo(3). Una prima parte consistente, 1.679 miliardi per l'esattezza, è stata destinata al cosiddetto settore multilaterale(4). Ma, se si tiene conto di come questi fondi sono utilizzati, si può ritenere, alla fine, che solo 120 miliardi circa vengono spesi per iniziative di cooperazione che includono componenti dello sviluppo umano(5). Una seconda parte, 1.334 miliardi, va ai crediti di aiuto, cioè a forme di credito molto agevolato destinato a finanziare opere civili, infrastrutture e forniture realizzate nei Paesi poveri attraverso contratti con imprese italiane. I crediti di aiuto molto spesso non sono nemmeno rimborsati e sono di fatto considerati come doni. Si tratta, come vedremo, di interventi che comportano un alto rischio di inappropriatezza e di non trasparenza(6) e che, generalmente, non sono affatto orientati verso lo sviluppo umano. Altri circa 700 miliardi sono stati riservati ad aiuti di emergenza e straordinari (in pratica si tratta quasi sempre di forniture ed opere fatte da ditte italiane), compreso l'aiuto alimentare. Anche questo tipo di aiuto è ad alto rischio di inappropriatezza e non trasparenza, come vedremo, e non è generalmente orientato verso lo sviluppo umano. Malgrado ciò si può considerare che una ventina di miliardi finiscono con l'essere utilizzati per interventi non troppo lontani dagli orientamenti di sviluppo umano. Circa 200 miliardi sono andati alle spese generali (stipendi, costi amministrativi ecc). Rimangono 1245 miliardi. Di questi(7), circa 870 sono andati ai settori agro-alimentare e industriale, energia, comunicazioni, trasporti, scienza e tecnologie e altri. Si tratta essenzialmente di contratti con ditte italiane che realizzano infrastrutture, forniture di macchinari, fertilizzanti, veicoli, apparecchiature, studi ed altri interventi che mancano delle componenti essenziali dello sviluppo umano(8). E non possono nemmeno rientrarci indirettamente perchè generalmente non è nè previsto nè favorito il collegamento tra questo genere di interventi di cooperazione "commerciale" ed eventuali positive ricadute indirette sulle componenti dello sviluppo umano. Gli ultimi 375 miliardi invece sono per i settori dell'educazione, della formazione, della salute, dell'ambiente e della promozione sociale. E' tuttavia una quota disomogenea che include infrastrutture, programmi delle ONG(9), forniture ed altri interventi. Si può comunque ritenere che almeno due terzi di questi finanziamenti vadano ad interventi che hanno componenti essenziali dello sviluppo umano. Complessivamente, dunque, si può ritenere che un po' più di 385 miliardi sono andati a interventi che prevedono delle componenti dello sviluppo umano, singolarmente o in vario modo mescolate. Ma se ci domandiamo, infine, quanto si è speso per attività coerenti e programmate di sviluppo umano allora dobbiamo ritenere che non più di una settantina di miliardi vi siano stati dedicati. Insomma, poco più dell'1% dei fondi disponibili è andato alle esperienze di sviluppo umano di cui si parlerà nel secondo capitolo. Ma prima di parlare di queste "esperienze dell'1%", vediamo più da vicino come la cooperazione internazionale, che destina i propri finanziamenti in modo del tutto simile a quello dell'Italia,utilizza circa il 99% delle risorse di cui dispone.

I PRINCIPALI LIMITI DI ALCUNI MODELLI D'INTERVENTO
La cooperazione internazionale ha adottato principalmente alcuni modelli d'azione, molto diversi tra loro, che si sono in vario modo incrociati e mescolati. Vediamo alcuni dei tipi più frequenti di intervento, con i loro limiti più noti. La cooperazione "commerciale" La cooperazione moderna ha ereditato un antico contenuto dei rapporti con il Terzo Mondo. Ha ereditato, cioè, la tendenza a stabilire una certa penetrazione del Paese donatore nei confronti del Paese che riceve l'aiuto. Penetrazione economica, commerciale, tecnologica, culturale e politica. Sotto questo aspetto la cooperazione sembra essere l'erede più diretta dello spirito della colonizzazione. Tutti i Paesi donatori, in vari modi e gradi, fanno questo genere di cooperazione e sono in competizione tra loro. Se i giapponesi penetrano in America Latina con i loro computers e le loro automobili, perchè l'Italia non dovrebbe penetrare con le proprie eccedenze alimentari in Perù o con le proprie società di costruzioni in America Centrale? Il Terzo Mondo, da questo punto di vista, è un grande mercato da conquistare. Ma, si potrebbe dire, che cosa ha a che vedere la penetrazione commerciale con la cooperazione allo sviluppo? A prima vista, infatti, sembrerebbero, piuttosto, poli contrapposti. Certo, ma le cose non sono così semplici. Non bisogna dimenticare che quelli che hanno fin qui deciso gli orientamenti della cooperazione (nei Paesi donatori come in quelli riceventi) sono generalmente convinti, che lo sviluppo sarebbe una specie di conseguenza automatica dell'aumento del volume di affari(10). Il loro ragionamento è semplice e sembra avere una sua forza persuasiva: lo sviluppo dei Paesi poveri dovrebbe avvenire nello stesso modo in cui è avvenuto quello dei Paesi ricchi, dove è innegabile che nessuno, o quasi, muore più di fame. E per questo basterebbe favorire la loro crescita economica attraverso il libero mercato. Così la cooperazione allo sviluppo avrebbe semplicemente il compito di mobilitare gli imprenditori dei Paesi donatori per rafforzare, nei Paesi poveri, quelli che hanno già capacità di produrre e vendere, cioè quelli che vengono considerati i veri soggetti economici dello sviluppo. Lo sviluppo sarebbe il risultato di grandi investimenti industriali e grandi accordi commerciali. L'espansione economica dei Paesi ricchi sarebbe, insomma, un buon mezzo per apportare anche consistenti benefici ai Paesi poveri. Di fatto questa concezione della cooperazione si propone di estendere agli imprenditori dei Paesi poveri i benefici dell'economia di mercato di cui già hanno beneficiato gli imprenditori dei Paesi ricchi. Questa strategia vorrebbe tentare di conciliare, in un modo che può sembrare realistico, gli interessi degli imprenditori dei due lati del mondo. Alimentandosi e sostenendosi reciprocamente essi si assumerebbero così la missione di creare ricchezza al Sud come al Nord. E gli altri? Cioè, gli altri quattro miliardi e mezzo di persone che non hanno nessuna possibilità di essere considerati "veri soggetti economici" in base a questa concezione della cooperazione? Non è chiaro cosa dovrebbe avvenire di queste popolazioni "residuali", che però dovrebbero beneficiare indirettamente, non si sa come, della crescita economica. Se, nel frattempo, si verificano carestie, epidemie o altre situazioni estreme allora si può sempre fare ricorso alla cooperazione umanitaria o assistenziale, che non ha nulla a che vedere con lo sviluppo, ma che serve appunto a lenire, per quanto possibile, le sofferenze dei più diseredati, come fa da sempre la carità e la solidarietà verso i poveri.

In sostanza la cooperazione si dividerebbe in due tronconi. Da un lato ci sarebbe la vera cooperazione allo sviluppo, capace di mobilitare le "forze vive" dell'economia. Dall'altro ci sarebbe la cooperazione tappabuchi, che lascia il tempo che trova, ma che bisogna fare per ragioni umanitarie, delegandola alle Nazioni Unite, alle ONG, alle missioni religiose, alla Croce Rossa e agli altri gruppi specializzati in questo genere di operazioni assistenziali. E' possibile che il segreto, inconfessabile pensiero dei sostenitori di questo tipo di cooperazione sia che lo sviluppo è fatto, in definitiva, per i Paesi e per le persone che se lo possono permettere. Gli altri... Mio Dio, occorre essere realistici. In un mondo così sovrappopolato è possibile occuparsi proprio di tutti? La povertà non è forse sempre esistita? E, in fondo, le catastrofi, le epidemie, le guerre non hanno sempre funzionato come regolatori dell'equilibrio uomo-ambiente? E a che serve lottare contro la mortalità infantile se poi si creano dei diseredati? Quelli che pensano cose del genere non sono bestie feroci. Sono comuni cittadini, e talvolta anche esperti di cooperazione, che ritengono che il macrosviluppo e la cooperazione che potremmo chiamare "commerciale" possano addirittura salvare più gente di quanto non possano farlo altri metodi. Peccato che si sbagliano. Intanto sbagliano l'oggetto della loro riflessione. Essi infatti non dovrebbero occuparsi di cooperazione allo sviluppo, ma, appunto di cooperazione commerciale. Cioè delle attività che svolgono i Ministeri per il Commercio con l'Estero e della fitta rete di strutture diffuse in tutti i Paesi che hanno istituzionalmente il compito di facilitare la penetrazione commerciale dei Paesi donatori. Ma, se pure fosse legittimo utilizzare la cooperazione allo sviluppo come complemento delle relazioni economiche e commerciali correnti con i Paesi poveri, sbaglierebbero ancora più clamorosamente. Infatti i risultati di questo tipo di relazioni sono già da tempo sotto gli occhi di tutti e rappresentano un completo fallimento, se l'obbiettivo è migliorare la condizione dei paesi più poveri. Vediamoli insieme, alcuni di questi risultati. Negli ultimi trenta anni i Paesi più ricchi(11) hanno accresciuto ulteriormente la propria già soverchiante ricchezza: nel 1960 possedevano il 70,2% del prodotto mondiale lordo mentre nel 1989 hanno raggiunto l'82,7%. Nello stesso periodo i Paesi più poveri(12) sono regrediti dal 2,3% del prodotto mondiale lordo all'1,4%. In termini di percentuale del commercio mondiale, negli ultimi venti anni l'Africa subsahariana, ad esempio, è passata dal 3,8% all'1%, l'America Latina e i Caraibi sono passati dal 5,6% al 3,3% e l'insieme dei paesi meno sviluppati è passato dallo 0,8% allo 0,4%. Globalmente i più ricchi hanno aumentato negli ultimi trenta anni da 62 a 86 punti il loro vantaggio sui più poveri, in termini di percentuale del commercio mondiale. In termini di risparmio interno i più ricchi, che nel 1965 superavano di 20 volte i più poveri, nel 1990 li surclassavano di 82 volte. Negli ultimi trenta anni il reddito dei più ricchi è diventato da 30 a 59 volte superiore a quello dei più poveri. Nello stesso periodo la differenza tra paesi ricchi e paesi poveri si è andata ulteriormente aggravando in altri settori-chiave: per esempio nel 1960 i giovani dei paesi ricchi studiavano in media 5,6 anni di più di quelli dei paesi poveri, mentre nel 1989 li sopravanzavano di 6,3 anni. Il tasso di iscrizione all'Università dei giovani dei paesi in via di sviluppo, che nel 1965 era 15 volte inferiore a quello registrato nei Paesi ricchi, nel 1990 era diventato 29 volte inferiore: davvero un bell'avvenire per i quadri dirigenti dello sviluppo dei paesi poveri.

Ma queste cifre rendono conto solo in parte di quanto poco sia appetibile per i Paesi poveri una cooperazione basata sul modello delle relazioni economiche e commerciali internazionali. Anche quando le realizzazioni previste nei contratti(13) con le Società dei Paesi donatori possono entrare effettivamente in funzione (fatto che, come vedremo più avanti, non accade sempre), il carattere rozzo e settoriale della cooperazione commerciale impedisce generalmente che l'opera realizzata si inquadri in un contesto di sviluppo coerente di una determinata area. In un numero spaventoso di casi, ne risultano opere e iniziative scucite, che mancano spesso di ciò che sarebbe necessario, a monte e a valle, per renderle efficaci o semplicemente sensate. La cosa, comunque, che rende più improponibile la cooperazione commerciale nella maggior parte dei Paesi che hanno più bisogno dell'aiuto internazionale è proprio il fatto che non vi sono quasi mai le condizioni di fattibilità (sicurezza, funzionamento della società civile, presenza delle Istituzioni dello Stato, sistemi amministrativi e finanziari ecc.) per le iniziative economiche che sono alla base della cooperazione commerciale. La cooperazione commerciale tende invece a sottovalutare, il più delle volte, il contesto ed i guai in cui si può ritrovare. Lo sanno bene, ad esempio, i tecnici espatriati minacciati o presi in ostaggio in zone di conflitto dove spregiudicate società dei Paesi donatori avevano ottenuto vantaggiosi contratti di cooperazione. Ma il vero, profondo e, speriamo, definitivo fallimento della cooperazione di tipo "commerciale" lo si vede quando si esaminano i casi dei Paesi che avrebbero avuto invece bisogno di una cooperazione multiforme, politicamente intelligente, capace di affrontare la grande complessità delle interrelazioni economiche, sociali, etniche, culturali e politiche che influenzano lo sviluppo. Il caso della Somalia, dove sono stati realizzati enormi investimenti di cooperazione commerciale, è solo il più recente esempio di come la cooperazione basata sui contratti con le imprese dei Paesi donatori per realizzare fabbriche, strade, fattorie-modello, infrastrutture e opere civili abbia ben poco a che vedere con lo sviluppo di Paesi poveri. Oggi in quel Paese dilaniato prima dalla corruzione e poi dalla guerra civile (che la cooperazione non ha saputo nè prevenire nè frenare) si deve ricominciare tutto daccapo e si debbono esplorare altre vie di aiuto allo sviluppo. E il caso della Somalia è lungi dall'essere un'eccezione. Senza voler entrare nel merito della storia della cooperazione con specifici paesi, risulta del tutto evidente che, in un gran numero di casi, lo sviluppo si può perseguire solo se si è capaci di ridurre la conflittualità interna, di promuovere processi di pace, di democrazia e di utilizzazione pianificata, coordinata e trasparente delle risorse della cooperazione per creare innanzitutto le condizioni basilari dello sviluppo. Tutte cose che la cooperazione commerciale ha drammaticamente dimostrato di non saper fare. L'aiuto alimentare L'aiuto alimentare è probabilmente una delle forme di cooperazione che, pur essendo indispensabile in alcuni casi, ha contribuito a creare dipendenza più di altre. Essa fornisce numerosi esempi di cooperazione inappropriata anche perchè è sottoposta fortemente a pressioni di carattere commerciale da parte dei paesi donatori. Senza volersi soffermare su incidenti quali l'invio di alimenti avariati o di caramelle dietetiche in zone colpite dalla carestia, vi sono limiti strutturali connessi con questo tipo di aiuto. Sono tristemente noti i casi in cui l'aiuto alimentare ha avuto tra i primi effetti quello di far crollare il mercato per i produttori poveri locali. In altri casi i commercianti locali si sono fatti furbi. Come in Thailandia, dove alcuni di noi hanno visto all'opera il seguente circuito in un campo di rifugiati cambogiani: periodicamente viene donato a ciascuna famiglia un sacco di riso. La famiglia lo prende e, lo stesso giorno, lo vende a basso prezzo ad uno dei commercianti thailandesi che stazionano alle porte del campo. Sempre lo stesso giorno, i commercianti thailandesi lo rivendono, a costi appena inferiori a quelli di mercato, agli amministratori del campo di rifugiati che ne hanno sempre bisogno, appunto, per la distribuzione periodica ai rifugiati. Così un sacco di riso esce da una porta e rientra dall'altra, indefinitamente. Ma, abbiamo chiesto, non sarebbe meglio dare direttamente dei soldi ai rifugiati evitando questo assurdo giro? Non si può, ci hanno risposto candidamente, perchè è contro il regolamento. Nel caso, ad esempio, di popolazioni rifugiate e sfollate, sono assolutamente prevalenti gli interventi di tipo assistenziale e talvolta di tipo discriminatorio, quando il veicolo è un'agenzia nazionale speciale. "Ce l'hai la tessera?", abbiamo sentito chiedere ad uno sfollato salvadoregno dal funzionario dell'Agenzia Nazionale incaricata di distribuire gli alimenti delle Nazioni Unite. "Veramente no, l'ho perduta" fu la risposta dello sfollato che, come altri, in tempo di guerra civile non desiderava avere una tessera che l'avrebbe pericolosamente marcato come filo-governativo. "Allora, mi dispiace, non puoi avere la razione di alimenti", fu la conclusione. L'aiuto alimentare, nei campi di rifugiati, è sempre fonte di conflitti interni (sulla composizione della dieta, sulle quantità e su altri aspetti che ricordano molto il dibattito esasperato che c'è sul cibo nelle istituzioni segregative) ed anche di conflitto a distanza con le popolazioni povere che risiedono nelle vicinanze del campo-profughi, le quali spesso non hanno nessuna forma di aiuto. Una forma spettacolare e propagandata, ma profondamente irrazionale, di aiuto alimentare è quella che talvolta è stata fatta gettando giù dagli aerei grandi pacchi di alimenti in zone di guerra e in territori inospitali. Tutti ricorderanno, ad esempio, gli spettacolari lanci americani destinati ai civili affamati della Bosnia nel marzo 1993. E ricorderanno anche, però, che quasi nulla di quegli aiuti arrivò ai civili, perchè era raccolto ed usato dai militari. E, per ironia della sorte, buona parte andò proprio ai militari serbi, contro i quali gli americani erano impegnati.
Naturalmente vi sono anche modalità di aiuto alimentare utile. In alcuni casi, ad esempio, si è riusciti a far funzionare il meccanismo dei "fondi di contropartita"(14), oppure si è riusciti a collegare l'aiuto alimentare ad attività nutrizionali mirate e ad attività di produzione in loco di alimenti. Ma generalmente è proprio il fatto di non essere inquadrato in strategie più complete di aiuto allo sviluppo, che condanna l'aiuto alimentare ai fallimenti che si menzionavano. Una grande, possibile risorsa dello sviluppo umano viene così sterilizzata dalle pratiche assistenziali e settoriali. Gli aiuti di emergenza Le forniture e gli interventi di emergenza costituiscono un altro campo nel quale prevalgono tipi di interventi assistenziali, spesso inappropriati e fortemente condizionati da pressioni commerciali e politiche in seno ai paesi donatori(15). Le emergenze sono immediatamente collegate con l'idea di inviare subito, possibilmente per primi, soccorsi che dovrebbero servire a salvare la vita delle popolazioni colpite. E' questa, però, una delle idee più perniciose che ci siano. Un circuito perverso sembra affliggere gli aiuti di emergenza. L'esperienza dimostra, per esempio, che oltre il 90% dei sopravvissuti ad un terremoto viene salvato da parenti, amici e soccorritori locali, prima che arrivino aiuti nazionali ed internazionali. Ed ecco che, invece, la cooperazione si ostina ad inviare volontari, medici, pompieri e cani che, nel migliore dei casi vengono tollerati ma che talvolta, come è successo recentemente dopo un terremoto in Turchia, vengono fermamente rimandati a casa perchè non solo non servono, ma creano anche il problema di come tenerli occupati. L'esperienza dimostra che i terremoti non fanno scatenare nessuna epidemia. Ed ecco che puntualmente il giorno dopo la catastrofe tutti si scatenano a reclamare inutili vaccinazioni contro il colera, magari interrompendo le utili vaccinazioni di routine. E la lista di queste incongruità potrebbe essere lunga: farmaci non necessari, ospedali da campo inutili e costosi, macchinari arrivati fuori tempo, unità sanitarie mobili tanto inutilizzabili quanto gradite all'immaginazione di chi prende le decisioni, logistiche da fantascienza per risultati microscopici; questi e ben altri esempi di grave inappropriatezza sono ormai così noti da far considerare spesso gli aiuti di emergenza, malgrado la buona volontà che talora li anima, come un "disastro nel disastro". Perchè questo accade? Per mancanza, certo, di informazioni corrette su cosa è utile fare nelle emergenze e cosa bisogna evitare. Ma anche per superficialità, per ricerca di forme visibili e possibilmente spettacolari di presenza, per una certa cultura sensazionalista dei media, ed anche perchè vi sono dei soldi da spendere in fretta, senza gli abituali controlli. E così accade spesso che lo slancio di solidarietà, che testimonia quanto grande e diffuso sia il desiderio di aiutare le persone in difficoltà, viene sterilizzato e addirittura diventa dannoso.
La verità è che, nella fase acuta delle emergenze, pochi sono gli oggetti veramente utili ed è possibile identificarli, per ciascun tipo di disastro, in base alle precedenti esperienze. Si tratta di non più di una cinquantina di prodotti da tenere pronti in un deposito e da inviare subito, ma solo quando se ne sia rapidamente accertata la reale necessità e non siano reperibili in loco o in un posto vicino al luogo del disastro. Per il resto, l'aiuto esterno risulta molto più necessario ed efficace nelle settimane e nei mesi successivi e solo quando è effettivamente mirato alla soluzione dei problemi emersi. Nell'invio di aiuti di emergenza è probabilmente inevitabile che vi siano sprechi, incongruità e confusione. Ed è probabilmente vero che, malgrado tutto, molte vite vengono salvate attraverso questo tipo, sia pure criticabile, di aiuti. Ma noi sappiamo anche che quando l'aiuto d'emergenza giunge attraverso una rete preesistente di cooperazione che ha potuto orientare precocemente la scelta degli aiuti e ha potuto gestirla in modo non assistenziale, allora gli interventi di emergenza riescono ad essere veramente utili. In realtà, la forma più semplice ed efficace di aiuto di emergenza, come dimostrano alcune esperienze della cooperazione italiana, è quella di avere già disponibili dei finanziamenti nel Paese colpito da una catastrofe e di spenderli subito attraverso il Comitato Locale che si occupa dell'emergenza. Questa modalità di intervento ha consentito, per esempio, alla cooperazione italiana di essere attiva in modo efficace e mirato solo poche ore dopo l'eruzione del vulcano Cerro Negro in Nicaragua che, nell'aprile 1992, costrinse diverse migliaia di persone a fuggire precipitosamente dall'area colpita. Questo tipo di aiuto consente di evitare gli inconvenienti menzionati ma trova enormi resistenze in seno ai paesi donatori, perchè le tradizionali lobbies dei fornitori perderebbero i loro guadagni. Le grandi opere e le forniture Le grandi opere e le forniture impegnano una quota molto rilevante delle risorse della cooperazione. Si tratta di finanziamenti destinati alla realizzazione di opere civili, e all'invio di attrezzature, equipaggiamenti e beni vari che vengono affidati a imprese dei paesi donatori. Fortemente condizionato da pressioni commerciali, questo tipo costosissimo di interventi è ad alto rischio di inappropriatezza e insostenibilità. Spesso sono le stesse imprese dei paesi donatori che fanno pressione sui Governi perchè richiedano gli interventi per i quali intendono ottenere i contratti di esecuzione. Questi interventi non nascono quindi da una qualche forma coerente di programmazione che tenga conto della priorità dei bisogni, ma da interessi e idee settoriali suggerite ai Governi dalle imprese interessate ai contratti della cooperazione. Un ulteriore grave inconveniente è legato ad una sorta di assistenzialismo, questa volta non nei confronti del presunto beneficiario. Si viene, cioè, a creare una sorta di mercato protetto con accesso riservato di fatto ad alcune Società, le quali, in assenza di una reale competizione di mercato, trovano più comodo ed immediatamente vantaggioso consumare il contratto privilegiato che offre loro la cooperazione nazionale, ma rischiano alla lunga di perdere la propria autonoma capacità di penetrazione commerciale e di competizione internazionale. In un mondo in cui ha vinto il libero mercato, questo tipo e di assistenzialismo alle imprese dovrebbe essere il primo a scomparire. La cooperazione allo sviluppo ne ricaverebbe enormi risorse da riorientare verso lo sviluppo umano. Naturalmente nessuno potrebbe immaginare una cooperazione allo sviluppo umano che non comprenda anche le infrastrutture, le centrali di energia, le strade, le attrezzature e le tecnologie
necessarie. E sarebbe un errore gravissimo continuare a separare, come è stato fatto fin qui, la cooperazione umanitaria dalla cooperazione alla crescita economica. Il punto è che, fino ad ora, le opere civili e le forniture non sono state quasi mai inquadrate in una strategia di sviluppo coerente. L'assenza di programmi-quadro, che fissino obbiettivi, metodi d'azione, aree geografiche e schemi di collegamenti, costringe tutte le agenzie di esecuzione a proporre i loro progetti più o meno come si propongono dei prodotti sul mercato. E, si sa, i prodotti si vendono non tanto per la loro reale utilità quanto per la loro confezione, per la pubblicità che li accompagna, per la pressione che si esercita sulle amministrazioni pubbliche, per la competitività con altri produttori e per altre ragioni che finiscono con l'aver poco a che vedere con l'azione coerente e coordinata di cui avrebbero bisogno le popolazioni povere. In mancanza, allora, di strategie per lo sviluppo umano, alle imprese non resta altro che perseguire i propri obbiettivi di profitto, ciascuna per suo conto, con i risultati che si conoscono. Ma un sano commercio ed una sana diffusione di infrastrutture e tecnologie "appropriate"(16) sono parte integrante dello sviluppo umano. Perciò, come vedremo, il compito principale dei responsabili della cooperazione è disegnare dei programmi-quadro nei quali tutti i settori della cooperazione, compresi quelli delle opere civili e delle forniture, prendano senso e siano utili allo sviluppo umano.


Alcune caratteristiche/inconvenienti delle "grandi opere"
I programmi che la cooperazione affida alle imprese perchè realizzino costruzioni e forniture (urbanizzazioni, opere pubbliche, strade, fabbriche, infrastrutture varie, mezzi di trasporto, macchinari) presentano le seguenti caratteristiche-inconvenienti:
Tempi: dal momento della decisione politica al momento in cui il programma si avvia concretamente passano non meno di 15-20 mesi e spesso più di due anni.
Costi: sono i programmi di gran lunga più costosi, non per il valore dei lavori e delle forniture, ma per i costi e profitti dell'impresa; il costo globale del programma tende ad aumentare rispetto alle previsioni per il meccanismo della "revisione prezzi"; se il tetto finanziario è rigido i costi aumentano facendo diminuire le opere rispetto al previsto.
Appropriatezza: questo tipo di interventi viene suggerito spesso dall'impresa interessata al Governo che lo chiede. L'intervento offre poche garanzie di rispondere a bisogni reali e prioritari; vi sono numerosi esempi di infrastrutture irrazionali o mai messe in funzione.
Trasparenza: Vi sono pressioni per ottenere i contratti, si cerca di evitare le gare, vi sono forti rischi di corruzione di personaggi-chiave del Paese richiedente e del Paese donatore.
Sicurezza: I cantieri delle imprese del Paese donatore sono facili bersagli di azioni di guerriglia, sequestri, scioperi.
Tecnologie: L'impresa tende a imporre le proprie tecnologie che sono spesso concepite per Paesi non tropicali: c'è alto rischio di tecnologie inadeguate al clima e alle possibilità di manutenzione locale.
Benefici locali: L'impresa si preoccupa di realizzare i lavori e forniture del contratto e non "perde tempo" ad occuparsi dei possibili benefici effetti per i locali (formazione, circuito indotto, creazione di piccole imprese).


Gli interventi delle organizzazioni non governative (ONG)
Le ONG, il volontariato, rappresentano una sorta di "terzo polo" della cooperazione, dopo quella tra Governi e quella che si realizza attraverso Organizzazioni Internazionali. Le ONG sono volentieri riconosciute come la "faccia buona" della cooperazione. Nell'opinione pubblica, esse fanno pensare ai volontari che si dedicano ai lebbrosi, che vanno ad alfabetizzare i contadini in zone diseredate, che si battono per i diritti umani di popolazioni oppresse o che lottano per salvaguardare quel che resta dell'ambiente. Ed è certo che in diversi casi le ONG riescono a realizzare interventi molto marcati da una forte tensione umana e da valori solidaristici. Spesso questi interventi sono molto circoscritti, si indirizzano a un gruppo, una comunità, un ospedale o un villaggio, svolgono attività per lo più settoriali (salute, educazione, formazione, microimprese ecc.) e hanno costi contenuti. Non esiste, però, una qualità standard degli interventi delle ONG. Al contrario. Insieme con alcuni interventi entusiasmanti per l'intelligenza e la qualità di relazioni umane che li animano, ve ne sono moltissimi che invece hanno un carattere assistenzialistico e paternalista.
Insieme con alcuni interventi che riescono a raggiungere il loro obbiettivo, ve ne sono moltissimi frammentari, confusionari e senza avvenire. Vi sono, in realtà, molti tipi di ONG. Alcune ereditano la antica tradizione missionaria, altre sono legate a potenti ordini religiosi. Alcune esprimono l'intraprendenza personale di alcuni individui, altre esprimono varie forme di solidarismo laico, o hanno matrice sindacale, o nascono come espressione di gruppi politici e sono vicine a questo o quel partito. Altre ancora vocazione professionale e così via. Alcune ONG sono ormai divenute delle grosse organizzazioni, con i loro obbiettivi politici, assistenziali e settoriali e competono in campo internazionale OXFAM, CARE, Médecins Sans Frontières, Médecins du Monde e molte altre sono vere e proprie megastrutture che operano in concorrenza tra loro, ciascuna con la propria particolare visione del mondo e della cooperazione. Anche in Italia è recentemente apparsa questa tendenza(17),insieme con una preoccupante tendenza di alcune ONG a competere con le imprese per ottenere l'affidamento di programmi di forniture, opere civili o altri a carattere non prevalentemente umanitario. Ma, nella maggior parte dei casi, le ONG sono animate da motivazioni di grande solidarietà con il gruppo che assistono. Anzi, talvolta, le ONG sposano così integralmente le posizioni ideologiche o politiche del gruppo locale da rifiutare, ad esempio, rapporti "di compromesso" non solo con il Governo (quando i beneficiari sono gruppi anti-governativi), ma anche con le istituzioni e i servizi pubblici (considerati automaticamente come filo-governativi) e perfino con gruppi ugualmente in difficoltà ma di matrici ideologiche o religiose diverse. Il loro essere apertamente sbilanciate verso un gruppo antigovernativo, tuttavia, le espone a rischi analoghi a quelli del gruppo con cui sono solidali. E viene meno quindi un possibile effetto di protezione politica che avrebbero voluto avere. Non tutte le ONG hanno motivazioni trasparenti. Alcune si preoccupano principalmente di estendere la loro influenza (religiosa, ideologica o culturale), altre vogliono consolidare la loro rete internazionale di ospedali privati o di istituti assistenziali, altre agiscono a supporto del gruppo politico di cui sono espressione. Altre si mettono, come si è detto, a competere con le imprese e fanno forniture ospedaliere o costruiscono infrastrutture e così via. Una caratteristica di molti interventi delle ONG è, come dire, una certa ingenuità. Come se si potessero davvero risolvere alla base, con testimonianze individuali e azioni personalizzate, i problemi del mondo. Come se si potesse fare a meno delle burocrazie, dei governi, delle polizie e delle altre cose che sembrano scavare una distanza incolmabile tra gli uomini. Come se si potesse superare con la buona volontà e la sincerità della propria motivazione l'immenso strato di complicazioni della vita. Ed ecco che nascono iniziative che in fondo piacciono, perchè danno l'impressione che ciascuno, nel proprio piccolo, può fare qualcosa. Una delle più popolari, ad esempio, è l'adozione a distanza di bambini dei paesi poveri, un'idea che sembra indiscutibilmente buona e tutti possono capire e mettere in pratica. Ma le cose non sono poi così semplici. Abbiamo assistito, per esempio, a S. Salvador, in una comunità che vive in "champas" (cioè in baracche fatte di cartoni, plastica e lamiere) a questa scena. Tre funzionari di una ONG nordamericana spiegano il loro programma di adozione a distanza. Uno di loro dice: "Ci sono tre famiglie della nostra ONG, che vivono negli Stati Uniti, le quali vorrebbero inviare 30 dollari al mese a tre bambini di questa comunità perchè crescano bene, vadano a scuola, facciano le vaccinazioni..." Un dirigente della comunità instaura il dialogo: "Che cosa dovremmo fare, in cambio?" "Niente di speciale - risponde il funzionario dell'ONG - le nostre famiglie vogliono solo essere sicure che i soldi si spendono per il bambino. Basta ogni tanto scrivere una lettera, mandare una fotografia o fare gli auguri di Natale. Le nostre famiglie potrebbero venire qui durante le vacanze o addirittura invitare il bambino a passare 15 giorni da loro, tutto pagato. Dovete solo dirci quali bambini potrebbero essere adottati. Noi facciamo una scheda, prendiamo una fotografia, contattiamo le nostre famiglie e poi vi diciamo quali sono stati adottati. Non dovete fare altro". "Ma - dice perplesso un altro dirigente della comunità - come facciamo a scegliere? Avete visto quanti bambini ci sono... e stanno tutti uguale..." "Noi possiamo adottarne solo tre - risponde ancora il funzionario dell'ONG. I dirigenti aprono un dibattito con la comunità. I trenta dollari farebbero comodo, ma come scegliere? Vanno avanti per un bel po', poi un dirigente riassume le conclusioni: "Abbiamo deciso. Voi ci date i soldi delle tre adozioni e noi ci facciamo una cassa comune per tutti i bambini della comunità, magari gli mandiamo anche tutte le fotografie, se le vogliono..." Imbarazzato, il funzionario risponde: "No, veramente non si può. Se no finisce che i soldi sono di tutti e di nessuno, e poi... sono troppo pochi per tutti i bambini della comunità. Ci rendiamo conto delle vostre ragioni... Ma rendetevi conto anche voi. Le nostre famiglie vogliono fare un'"adozione", con nome e cognome, vogliono una responsabilità precisa..." I dirigenti riaprono il discorso con la comunità. Discutono a lungo, con calma, con antica saggezza. Ci sono le vedove, ma sono molto di più di tre. E se si facesse un mese per uno? Alla fine si rivolgono ancora ai funzionari dell'ONG, ripartono ancora ad illustrare con pazienza i loro argomenti. Ne hanno passate tante, la guerra, il terremoto e ora le "champas", e sempre uniti...no, davvero, non possono scegliere solo tre bambini. Benchè importanti, in quanto espressione della solidarietà con i più deboli, i piccoli interventi delle ONG rimangono spesso del tutto marginali e non riescono ad incidere sulla realtà della violenza e dello sfruttamento. E nemmeno riescono ad incidere sul funzionamento dei sistemi sanitari o scolastici dei Paesi poichè, nella maggior parte dei casi, le ONG rivendicano di essere libere da influenze governative e spesso non vogliono nemmeno avere rapporti con le istituzioni ed i servizi pubblici. Ma così si condannano anche ad essere marginali nei processi veramente importanti per lo sviluppo di un Paese. Una sorta di circuito perverso sembra affliggere questo tipo di cooperazione. Le ONG, da un lato, mettono in primo piano la loro autonomia, anche a costo della relativa marginalità delle loro iniziative; dall'altro, però, dipendono dai finanziamenti pubblici e dalle logiche con le quali questi vengono assegnati. Alla fine, le ONG rischiano di ritrovarsi poco autonome e molto marginali. Una marginalità che non riguarda solo la portata della loro azione ma che si manifesta anche nell'esiguità dei finanziamenti che ricevono(18). Eppure le ONG rappresentano un potenziale insostituibile della cooperazione internazionale. La molteplicità dei loro apporti dovrebbe arricchire i contenuti della cooperazione, piuttosto che aggravare ulteriormente le difficoltà di coordinamento e di canalizzazione degli sforzi verso obbiettivi condivisibili. Ma sono le ONG responsabili di questa frammentarietà? No di certo. Per definizione non sta a loro coordinare, orientare, rendere coerenti le politiche di cooperazione. Questo è un compito che spetta ai Governi e al sistema delle Nazioni Unite. E' ad essi che spetta di creare un contesto nel
quale vi sia posto per gli interventi puntuali delle ONG. Sta ad essi definire dei programmi-quadro che fissino obbiettivi, metodi d'azione, aree geografiche e schemi di collegamento, rendendo così possibile alle ONG di entrare in qualcosa di strutturato di cui sia possibile cogliere il senso, pur salvaguardando la propria autonomia. Vedremo che appunto un compito delle nuove strategie che proponiamo è quello di permettere alle agenzie di cooperazione, e prime fra tutte alle ONG, di dare un contributo significativo allo sviluppo, anche attraverso programmi-quadro(19) capaci di dare forza e coerenza agli interventi specifici e settoriali. Una parte, anzi, delle nostre riflessioni nasce proprio dalla constatazione che un certo numero di ONG ha già fatto scelte nel senso dello sviluppo umano, avviando esperienze concrete che potrebbero essere rafforzate, valorizzate e collegate tra loro attraverso dei programmi-quadro. Ne parleremo appunto più avanti.


ERRARE E' UMANO...
Alcuni inconvenienti sono comuni ai più diversi tipi di programmi e rappresentano la malattia più diffusa della cooperazione. Fa molti danni il settorialismo, che si traduce in interventi a pioggia, scollegati gli uni dagli altri, che si occupano di frammenti di problemi e sono incapaci di offrire un insieme articolato di risposte ai bisogni essenziali delle popolazioni per le quali si interviene, creando squilibri e confusione. Per esempio, ci si occupa di malnutrizione ma non di politiche alimentari; di vaccinazioni ma non di malattie trasmissibili; di formazione professionale ma non di creazione di posti di lavoro; di perimetri irrigui ma non di lotta contro la malaria; di produzione agricola ma non della commercializzazione dei prodotti e così via. Altri danni li fa l'assistenzialismo, con interventi che non tengono in adeguato conto la necessità di mobilitare e attivare le risorse umane e materiali del posto e che si limitano, di volta in volta, ad assistere questa o quella categoria di persone, alimentando passività e dipendenza. Per esempio, si inviano per anni volontari senza formare realmente personale locale. Si danno alimenti in cambio di lavoro invece di pagarlo normalmente. Si assume, con contratti di cooperazione, personale del posto invece di far funzionare servizi locali già esistenti. Non si favorisce il contatto tra la popolazione ed i servizi pubblici, col pretesto che "non funziona niente". Non si cerca di responsabilizzare le autorità locali. Non si favorisce un contesto realmente partecipativo che consenta alla gente di scegliere tra diverse priorità e tra soluzioni diverse. Non si rafforza, insomma, la capacità della gente di far fronte ai problemi con le proprie forze e con la propria organizzazione. E' purtroppo molto diffuso lo spreco e la dispersione delle risorse: in assenza di una programmazione e organizzazione coerenti, le risorse economiche e umane mobilitate non raggiungono adeguatamente i beneficiari e si frammentano in interventi parziali, incompleti, discontinui. Per esempio, si avviano interventi che non si sa come e quando concludere. Si costruiscono ospedali per il funzionamento dei quali non ci sono poi le risorse necessarie. Si forniscono trattori che sono accessibili solo ai grandi produttori locali, i quali tentano magari di rivenderseli nel paese vicino. Si costruiscono nuove urbanizzazioni che mancano del sistema di smaltimento dei rifiuti organici e del centro sanitario, ma, in compenso, hanno strade larghe come una pista di atterraggio. Si creano centrali di energia solare con pannelli che non reggono il sole del deserto. Si finanzia la costruzione di un gran numero di case popolari e poi, ancor prima di cominciare la costruzione, si scopre che per quel finanziamento se ne possono costruire solo la metà. Si riempie l'Africa di unità sanitarie mobili che non solo non funzionano, ma creano un problema permanente da gestire. Si programma una logistica di camion e autobus per il rientro in massa di profughi e poi, quando si scopre che le strade sono impraticabili, ci si accorge che da quelle parti funziona perfettamente il treno. Si promettono due ettari di terra ciascuno a dei profughi che debbono rientrare in patria e poi si scopre che la terra non è disponibile o è minata. Si pagano progettazioni di opere che poi non si realizzano. E la lista, purtroppo, potrebbe continuare a lungo. Questi esempi sono tratti da tutte le cooperazioni. Ma non bisogna scoraggiarsi. Ciascuno potrebbe avere le sue giustificazioni e le sue attenuanti. Li citiamo solo per dare un'idea di quello che può accadere e per motivare l'assoluta necessità, in futuro, di dare una grande attenzione e una forte priorità agli aspetti tecnici della cooperazione.
Si potrebbe pensare che questi inconvenienti non toccano la cooperazione che si realizza attraverso le Nazioni Unite(20) e dedurre che, per favorire gli obbiettivi dello sviluppo umano, basterebbe aumentare l'entità dei contributi ad esse destinati. Ma sarebbe un errore. Infatti è ben noto che il sistema delle Nazioni Unite presenta inconvenienti analoghi a quelli delle cooperazioni bilaterali e non si salva dal settorialismo, dall'assistenzialismo e dallo spreco delle risorse. In più, la cooperazione delle Nazioni Unite è afflitta da una serie di inconvenienti propri, che non hanno certo contribuito, fin qui, a crearne una immagine molto positiva, malgrado alcuni buoni interventi effettuati. E' nota, ad esempio, la mancanza di coordinamento tra la diverse Agenzie delle Nazioni Unite e, talvolta, in seno a ciascuna Agenzia. Sono proverbiali le complicazioni, i formalismi, le lentezze e i burocratismi che intralciano gli interventi. Molti rimproverano alle Nazioni Unite scarse capacità di alimentare autorevolmente una dialettica costruttiva con i donatori e con i Governi e l'assenza di strategie operative coordinate, coerenti ed efficaci rispetto anche ad obbiettivi politici internazionali già identificati (per esempio quelli concernenti la droga, i rifugiati, gli immigrati, l'ambiente, i diritti dell'infanzia, le emergenze). L'esperienza internazionale sembra mostrare che non basta dare contributi, anche rilevanti, alle Agenzie delle Nazioni Unite per favorire una buona cooperazione. Ma, d'altro canto, il sistema delle Nazioni Unite è indispensabile per promuovere lo sviluppo umano e può svolgere nell'ambito di una cooperazione rinnovata, come quella che si delinea nella seconda parte di questo libro, un compito essenziale.


DALLA CRESCITA ECONOMICA ALLO SVILUPPO UMANO
Gli squilibri e le contraddizioni della cooperazione che sono stati menzionati nelle pagine precedenti non sono solo riflessioni degli autori di questo libro. Nel 1990 le Nazioni Unite(21) pubblicano il primo Rapporto mondiale sullo sviluppo umano, nel quale, giungono alla conclusione che i processi di sviluppo che privilegiano la crescita economica a discapito del "fattore umano" non consentono di risolvere i grandi problemi politici e sociali del mondo, anzi li aggravano. Proprio per cercare una alternativa positiva, le Nazioni Unite lanciano un nuovo modello di sviluppo che chiamano appunto "Sviluppo Umano". Il Rapporto del 1990 lo definisce come il processo che conduce all'ampliamento delle possibilità per tutti gli individui di esprimere le loro potenzialità e la loro creatività. Più concretamente, lo sviluppo umano si deve realizzare attraverso uno stretto collegamento dei processi che consentono una crescita economica con le attività che permettono il miglioramento della salute, dell'educazione, della vivibilità dell'ambiente e della democrazia di base. Il Rapporto, che si pubblica ogni anno, si basa su un nuovo indicatore di sviluppo, da utilizzare al posto di quelli che si riferiscono alla sola crescita economica (come il prodotto nazionale lordo), ma che nulla dicono degli squilibri e delle contraddizioni che stanno dietro alla crescita. Questo nuovo indicatore di sviluppo umano tiene conto contemporaneamente del prodotto nazionale lordo, della speranza di vita alla nascita e del tasso di alfabetizzazione degli adulti. I Paesi

vengono classificati in base a questo nuovo indicatore e accade così che gli Stati Uniti (che hanno il prodotto nazionale lordo reale per abitante più elevato di tutti) sono solo sesti nella classifica mondiale del 1992. L'Italia, poi, la settima potenza industriale del mondo, è solo ventunesima. E l'applicazione di questo nuovo indicatore ai paesi poveri è ancora più rivelatore di come siano mal utilizzate le risorse che dovrebbero andare allo sviluppo armonico della popolazione. Le Nazioni Unite dicono anche una cosa molto importante: per ottenere progressi notevoli non sarebbe neppure necessario aumentare le risorse della cooperazione. Basterebbe usare meglio quelle già disponibili (magari appena un po'incrementate attraverso la riconversione di una parte delle risorse che i paesi poveri destinano a spese militari), riorientando verso le priorità dello sviluppo umano le risorse che oggi si disperdono in mille rivoli sterili. In base alla nuova prospettiva di sviluppo umano proposta dalle Nazioni Unite, un cambiamento profondo dovrebbe essere apportato alle strategie di cooperazione ed in particolare dovrebbero essere progressivamente superate le forme di cooperazione che indichiamo come "commerciale" e gli inconvenienti menzionati nelle pagine precedenti. Ma come compiere questa sorta di rivoluzione pacifica? Certamente si apre qui un grande processo internazionale nel quale ciascuno dovrebbe fare la sua parte. I Governi, Le Nazioni Unite, la società civile, le imprese, le ONG e quanti altri possono dare il loro apporto a questo profondo rinnovamento necessario.


NOTE
1 Nel 1990, per esempio, il finanziamento dell'aiuto pubblico allo sviluppo, da parte di tutti i Paesi donatori, ha raggiunto il valore globale di 56,03 miliardi di dollari, secondo il Rapporto UNDP sullo sviluppo umano 1992.
2 Secondo dati delle Nazioni Unite, infatti, poco più del 17% dell'aiuto pubblico allo sviluppo è riservata ad un non meglio identificato "settore sociale". Di questo 17% del totale dei finanziamenti della cooperazione, solo poco più dell'8% sarebbe spesa per le attività considerate prioritarie per lo sviluppo umano (educazione, salute, ambiente, acqua, nutrizione, pianificazione familiare).
3 Dati del Rapporto annuale al Parlamento sulle attività di cooperazione allo sviluppo nel 1991, presentato dal Ministero degli Affari Esteri.
4 Si tratta di contributi che l'Italia, in base ad accordi internazionali, versa alla CEE ed a Banche, Fondi e Organizzazioni Internazionali. Solo 472,2 miliardi sono riservati ad attività di cooperazione da svolgersi attraverso 63 Organizzazioni Internazionali che li usano in buona parte, peró, per il loro funzionamento generale.
5 In assenza di indagini specifiche e dettagliate per conoscere quali interventi possano rientrare nella categoria "sviluppo umano", si possono approssimativamente distinguere tre tipi di interventi: a) quelli di sviluppo umano, cioè quelli che prevedono, in forma integrata ed in varia misura, tutte le componenti essenziali dello sviluppo umano: incremento del reddito con priorità per le persone in maggiore difficoltà, miglioramento della salute, miglioramento dell'educazione di base, miglioramento dell'ambiente di vita, maggiore democrazia e rispetto dei diritti umani; b) quelli che, pur avendo molti limiti (settorialismo, assistenzialismo, frammentarietà, ecc.) includono anche almeno una delle sopraindicate componenti di sviluppo umano; c) quelli che, non includendo direttamente nessuna delle componenti sopraindicate, non possono rientrare nelle strategie di sviluppo umano. I promotori di quest'ultimo tipo di interventi, di gran lunga prevalenti, non gradiscono di essere fuori dallo sviluppo umano e perciò sostengono, con pochi argomenti e con molto vigore, che tutto ciò che fa la cooperazione, malgrado gli errori e le insufficienze, contribuisce allo sviluppo umano in modo diretto o indiretto. Come dire: già è tanto che li aiutiamo, che vogliono di più? Le pure forniture di emergenza che, quando tempestive ed appropriate, contribuiscono alla sopravvivenza della gente, fanno categoria a sè e non sono generalmente incluse nella categoria "sviluppo umano".
6 Di fatto accade che le imprese italiane scelgono l'opera da fare, la suggeriscono ad una delle Autorità del Paese povero come possibile oggetto di credito agevolato, preparano la documentazione che il Governo deve inviare in Italia per la richiesta di finanziamento, promettono il loro interessamento in Italia per la riuscita dell'operazione e chiedono, in cambio, di essere segnalate come esecutrici delle opere. La legge prevede infatti che deve essere il Governo "beneficiario" a designare l'impresa italiana che deve eseguire le opere. In sostanza il meccanismo è tale da rendere relativamente irrilevante la natura e l'effettiva necessità dell'opera da fare e mette in primo piano invece l'aspetto politico-commerciale dell'operazione (interessi di vario genere delle Autorità e delle imprese) in un contesto sostanzialmente privo di controlli tecnici (almeno per i crediti meno consistenti). Va da sè che la maggior parte di questi finanziamenti rimane in Italia (acquisti in Italia, trasporti attraverso ditte italiane, personale italiano, profitti dell'impresa italiana ecc.).
7 Il calcolo è stato fatto applicando le percentuali di finanziamenti destinati ai vari settori di attività fornite dalla "Relazione al Parlamento sull'attuazione della politica di cooperazione allo sviluppo 1991".
8 Lo sviluppo umano comprende, certo, una componente importantissima di "miglioramento economico", ma gli interventi di cui si parla non possono rientrare nel campo dello sviluppo umano. Infatti essi applicano, di regola, una concezione economicistica dello sviluppo e separano rigorosamente la crescita economica dalla riduzione della povertà o dal miglioramento della situazione economica dei gruppi più in difficoltà. Generalmente gli interventi che, invece, si occupano di rendere possibile l'accesso allo sviluppo economico per le persone che "normalmente" ne sarebbero escluse vengono lasciati al settore "sociale".
9 Nel 1991 circa 178 miliardi sono stati spesi per programmi ONG, promossi o affidati. Sono programmi di ogni genere, di regola non collegati tra loro. I programmi promossi assorbono in media 600 milioni di lire ognuno. Solo in alcuni casi i programmi ONG sono coerenti con le linee dello sviluppo umano.
10 Naturalmente questa convinzione viene rafforzata dal fatto che, tanto nei Paesi donatori quanto nei Paesi riceventi, le strategie di sviluppo che si basano sull'appoggio all'imprenditorialità esistente sono molto gradite, per ragioni di interesse economico e politico-elettorale, ai gruppi che influenzano e che prendono le decisioni.
11 Cioè i Paesi dove vive il 20% più ricco della popolazione mondiale.
12 Cioè i Paesi dove vive il 20% più povero della popolazione mondiale.
13 La cooperazione commerciale si realizza principalmente attraverso progetti settoriali che vengono affidati per contratto a Società del Paese donatore. Solo il profitto di queste Società ammonta da un minimo del 20% ad un massimo di circa il 40% del valore globale del progetto, senza contare le altre quote di spesa destinate a rimanere nel Paese donatore : esperti (che vengono pagati circa 15-20 volte di più che gli esperti locali), forniture, tecnologie, gestione ecc.. Rimane in genere ben poco da spendere nel Paese "beneficiato".
14 Vedi appresso il paragrafo dedicato alla Agenzia locale di Sviluppo in Nicaragua.
15 Di "incidenti" connessi con gli aiuti di emergenza è piena la storia della cooperazione. La potente miscela che alimenta questi incidenti è costituita dagli interessi dei fornitori degli aiuti, dall'urgenza e dalla drammaticità dei bisogni delle popolazioni da assistere, dalla pressione dei media e infine dalla confusionaria agitazione di personaggi e gruppi che sono convinti che qualunque invio di beni, rapido e spettacolare, è buono per il terzo mondo. Questi ultimi personaggi, di cui fanno parte anche le volenterose consorti di uomini politici o le nobildonne che, secondo antiche tradizioni, ritengono di doversi dedicare alla beneficenza, rappresentano un vero e proprio pericolo permanente per la qualità, la trasparenza e l'efficacia della cooperazione.
16 Il problema non è se le tecnologie o le infrastrutture costino molto o poco, o se siano più o meno sofisticate in sè. Il problema è scegliere ogni volta la tecnologia e l'opera civile più "appropriata", cioè quella che meglio si adatta alla realtà del Paese e che ha più probabilità di essere sostenuta autonomamente.
17 vedi Appendice.
18 Per esempio nel 1991 hanno ricevuto circa 178 miliardi dalla cooperazione italiana, cioè il 3,4% dei fondi disponibili.
19 I Paesi donatori dovrebbero negoziare questi Programmi-quadro con i Governi dei Paesi dove vi sono violenze e violazioni dei diritti umani, in modo da costituire un terreno non marginale di interventi che dovrebbero essere seguiti con la più grande attenzione da parte dell'opinione pubblica dei Paesi donatori e dei Paesi riceventi.
20 L'Italia ha riservato nel 1991 circa 450 miliardi per finanziare la cooperazione che si realizza attraverso il Sistema delle Nazioni Unite, la cosiddetta cooperazione multilaterale.
21 Attraverso la sua Organizzazione più grande e rappresentativa, l'UNDP (Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo).